Posebno je usmjerena prema razvoju najslabije razvijenih regija koje se suočavaju sa strukturnim izazovima poput niske produktivnosti, visoke dugotrajne nezaposlenosti te niskih plaća. Politika podupire ulaganja u infrastrukturu, inovacije, obrazovanje i druga ključna područja vitalna za dugoročan rast i razvoj. Za ostvarenje svojih ciljeva kohezijska politika raspolaže vrlo značajnim sredstvima iz EU proračuna, gotovo 31% ukupnog proračuna EU za razdoblje 2021.-2027. se planira uložiti u razvoj država članica i regija putem fondova kohezijske politike.
Radna skupina za budućnost kohezijske politike izradila je preporuke za razdoblje nakon 2027. godine. Među važnijim promjenama koje zagovara je ona koja se tiče teritorijalnog fokusa same politike. Pored najsiromašnijih regija, preporučuje se posebno ciljati regije koje se nalaze u razvojnoj zamci te regije koje su u riziku od siromaštva i socijalne isključenosti. Za sve grupe regija predlažu se posebno prilagođene intervencije koje bi se u njima provodile. Na taj bi način kohezijska politika napustila BDP po stanovniku kao isključivi kriterij za kategoriziranje regija EU-a za potrebe njezina djelovanja.
Radna skupina nadalje naglašava potrebu za još većom usmjerenosti kohezijske politike na jedinstvene prednosti, izazove i potrebe pojedinih regija kako bi se osigurala osjetljivost na lokalni kontekst i pokrenuo dugoročni razvoj temeljen na lokalnim čimbenicima rasta. Zagovara se poticanje svih oblika inovacija, uključujući i procesne te socijalne inovacije te općenito veća hrabrost i otvorenost u planiranju i provedbi strategija razvoja regija, uključujući i ulazak u nove ekonomske aktivnosti i sektore. Nadalje, jačanje međusobne suradnje europskih regija i dalje ostaje važan cilj, pri čemu se fokus stavlja na one vrste suradnje kojima se jača transfer znanja i inovacija, privlačenje izravnih stranih ulaganja, posebno u kontekstu ciljeva strateške autonomije EU-a. Posebno se naglašava važnost snažnijeg djelovanja u pomaganju slabije razvijenim regijama kako bi ostvarile veće koristi od međunarodne razmjene. Čak se predlaže osnivanje specijaliziranih regionalnih agencija koje bi imale ulogu posrednika između regija i multinacionalnih kompanija, međunarodnih partnerstava i mreža, a s ciljem snažnijeg integriranja takvih regija u globalne lance vrijednosti. Također se naglašava važnost jače promidžbe proizvoda s područja pojedinih regija kroz geografske oznake podrijetla, a što se već pokazalo kao dobar način smanjenja depopulacije i privlačenja ulaganja u pojedinim regijama. Konačno, ističe se važnost sustavnog mapiranja globalnih lanaca vrijednosti od strane regija kako bi one mogle lakše razumjeti prilike koje globalno okruženje pruža njihovom vlastitom razvoju.
Kao što su brojni znanstveni radovi već potvrdili (npr. Ederveen et al., 2006; Fratesi & Di Caro, 2021; Martin, 2023), snažne institucije ključne su za dugoročni razvoj te stoga jačanje institucija i poboljšanje kvalitete vladavine (eng. governance) trebaju biti sastavnim dijelom buduće kohezijske politike. Stav je radne skupine da bi poboljšanje kvalitete institucija trebalo biti jednako važno kao i ulaganje u infrastrukturu, inovacije i ljudski kapital. To zahtijeva jačanje i osnaživanje lokalne vlasti te veće uključivanje dionika, obuhvaćajući i dionike civilnog društva. Također, poboljšanja kvalitete institucija uključuje pružanje stručne pomoći članicama i regijama koji nemaju dovoljno vlastitih institucionalnih kapaciteta, te poboljšano prikupljanje i analizu podataka kako bi se podržalo planiranje i provedba intervencija temeljenih na (empirijskim) dokazima. Isto tako, buduća kohezijska politika također bi trebala još više jačati svoje načelo podijeljenog upravljanja. Navedeno uključuje snažniju podršku načelu partnerstva i jačanju višerazinskog upravljanja u planiranju, provedbi i evaluaciji programa koji se financiraju iz kohezijske politike.
Novi europski instrumenti, kao što je Instrument za oporavak i otpornost, kod kojih se plaćanja državama članicama temelje na ostvarenim rezultatima, a ne na potrošnji kao u slučaju kohezijske politike, dobar su pokazatelj potrebnih prilagodbi kohezijske politike. Međutim, treba izbjeći upadanje u zamku centralizacije upravljanja programima, odnosno nužno je zadržati decentralizirani pristup koji omogućuje visok stupanj uključenosti regionalne razine u planiranje i provedbu programa. Također, ne smije se, pod pritiskom ostvarenja kratkoročnih ciljeva programa, ispustiti iz vida dugoročnu prirodu razvojnih ciljeva kohezijske politike. Kohezijska politika trebala bi nastaviti razvijati vlastita uvjetovanja koje države članice trebaju prethodno ispuniti u različitim područjima kako bi se osiguralo učinkovito okruženje za provedbu programa kohezijske politike (kao što je npr. postojanje različitih strateških dokumenata, institucionalnih kapaciteta i sl.).
Kohezijska politika već je razvila niz alata i instrumenata usmjerenih na teritorijalni razvoj, uključujući strategije pametne specijalizacije (S3), lokalni razvoj vođen zajednicom (CLLD), integrirana teritorijalna ulaganja (ITI) i Fond za pravednu tranziciju (JTF). S njihovom provedbom treba nastaviti i nakon 2027. godine, pri čemu temeljem provedenih vrednovanja treba osigurati potrebne prilagodbe i promjene kojima će se postići njihova što veća efektivnost. Radna skupina posebno naglašava kako je potrebno primijeniti primjerenije analize i evaluacije koje će omogućiti kvalitetnije ciljanje ulaganja te njihovu bolju usklađenost sa specifičnostima pojedinih regija.
Kompleksnost kohezijske politike predstavlja stalan izazov za osiguranje jednostavnijeg okruženja za planiranje, provedbu i kontrolu financiranih projekata. Pretjerana administrativna složenost često je obeshrabrivala regionalne i lokalne dionike u promišljanju inovativnijih pristupa i rješenja u poticanju vlastitog razvoja, a u nekim regijama je uočena veća sklonost korištenju nacionalnih umjesto instrumenata EU-a. Stoga je nužno nastaviti rad na pojednostavljivanju administrativnih praksi, na još većoj usklađenosti pravila postupanja s drugim izvorima EU-a, ali i većoj slobodi država članica u određivanju pravila prihvatljivosti troškova.
Posebno je važno pitanje daljnjeg osnaživanja koordinacije između kohezijske politike i drugih nacionalnih i politika EU-a. To podrazumijeva kontinuirano usklađivanje ekonomskih, socijalnih i teritorijalnih ciljeva s ciljevima drugih politika kao što su politike zaštite okoliša, zapošljavanja, obrazovanja, energetike, inovacija i digitalizacije. Važno je, istodobno, osigurati da nova kohezijska politika ostane fleksibilna i prilagodljiva kako bi mogla odgovoriti na specifične potrebe i uvjete svake regije i države članice.
Ukratko, radna skupina smatra kako bi se kohezijska politika trebala nastaviti fokusirati na poticanje održivog razvoja i jačanje konkurentnosti europskih regija, uz zadržavanje fleksibilnosti u načinima suočavanja sa specifičnim teritorijalnim izazovima. U kojoj mjeri će ove preporuke biti uključene u dizajn nove kohezijske politike tek ostaje za vidjeti. Povijest pokazuje da kohezijska politika ima visoku razinu otvorenosti promjenama s ciljem jačanja vlastite učinkovitosti pa je za očekivati da će buduća kohezijska politika uključiti dobar dio predloženih rješenja. Međutim, odgovor na pitanje veličine financiranja kohezijske politike nakon 2027. čini se znatno neizvjesnijim nego što je to ikada do sada bio slučaj. Ukoliko ne dođe do znatnijeg povećanja redovnog proračuna EU-a, vrlo je mala vjerojatnost da će u situaciji izvjesnog povećanja ulaganja EU-a u obranu i sigurnost te smanjenje energetske ovisnosti o fosilnim gorivima, kohezijska politika moći računati na izdašno financiranje kao što je to do sada bio slučaj. U takvom scenariju moguće je očekivati znatno veće oslanjanje na sufinanciranje iz proračuna država članica za provedbu intervencija kohezijske politike nego do sada.
Hrvatska i buduća kohezijska politika
Šira javnost u Hrvatskoj će se vjerojatno najviše zanimati za pitanje veličine financiranja namijenjeno Hrvatskoj i s te pozicije će se potom ocjenjivati njezin utjecaj na razvoj Hrvatske. Premda je veličina ukupno dostupnih sredstava u tom pogledu nesumnjivo važan čimbenik, jednako tako treba voditi računa o tome kojim sve drugim načinima buduća kohezijska politika može utjecati na (regionalni) razvoj.
Prije svega, usvajanje preporuka za buduću kohezijsku politiku predloženih od strane radne skupine bi potencijalno moglo dovesti do još snažnijeg fokusiranja na specifična teritorijalna obilježja pojedinih regija kao i na potrebe specifičnih društvenih skupina. To bi, u konačnici, moglo donijeti veću podršku za najmanje razvijene regije poput Slavonije i Baranje, Like i Gorskog kotara te Banovine.
Snažnija podrška bi vrlo vjerojatno uključivala veća financijska sredstva, ali i moguće nove teritorijalne pristupe planiranju i provedbi intervencija. Nadalje, može se očekivati veća podrška provedbi kompleksnijih teritorijalnih programa kao što su Strategija pametne specijalizacije odnosno Planovi industrijske tranzicije, a koji imaju ambiciju promjene strukturnih obilježja regionalnih gospodarstava. Također, kombiniranje reformi i ulaganja kao što je to trenutno slučaj u Nacionalnom planu za oporavak i otpornost, bi nakon 2027. moglo biti znatno prisutnije unutar programa financiranih od strane kohezijske politike (pod pretpostavkom da u međuvremenu na razini EU-a ne dođe do svojevrsnog nastavka Mehanizma za oporavak i otpornost). Kohezijske politika bi tako mogla postati važan pokretač za daljnje strukturne reforme u Hrvatskoj, ali s posebnim naglaskom na njihovoj teritorijalnoj dimenziji, odnosno teritorijalnim učincima.
Što se tiče financijskog učinka kohezijske politike nakon 2027. na Hrvatsku, o njemu se trenutno može samo nagađati. On će najviše ovisiti o tome koliko će ukupno sredstava biti stavljeno na raspolaganje za kohezijsku politiku u idućem Višegodišnjem financijskom okviru (VFO) za razdoblje 2028.-2034., a nakon toga i o specifičnim kriterijima koji će se primijeniti prilikom utvrđivanja nacionalnih omotnica za sredstva iz fondova kohezijske politike. Obzirom na niz potreba za pojačanim financiranjem, posebno u sferi sigurnosti i obrane, strateške autonomije te migrantske i klimatske politike moguće je da se proračunska važnost kohezijske politike smanji nakon 2027., a što bi imalo za posljedicu umanjenje raspoloživih sredstava za Hrvatsku u odnosu na prethodna razdoblja. Premda to ne bi bio poželjan scenarij obzirom na i dalje vrlo značajno gospodarsko zaostajanje RH za razvijenijim državama članicama, on bi, s druge strane, mogao potaknuti veća ulaganja iz domaćih izvora u financiranje dugoročnih razvojnih prioriteta te smanjiti visoku razinu ovisnosti domaćih javnih ulaganja o EU izvorima.
Eventualna promjene metode plaćanja sredstava prema državama članicama u okviru kohezijske politike, odnosno uvođenja plaćanja temeljenog na ostvarenim rezultatima, povećala bi pritisak na sve dionike u RH da poboljšaju kvalitetu planiranja i provedbe razvojnih projekata, kako bi se njihovom provedbom doista i ostvarili postavljeni razvojni ciljevi. Time bi se ujedno ojačala politička volja za provedbu kompleksnijih intervencija koje u pravilu traže veće institucionalne napore i učinkovitu koordinaciju većeg broja dionika. U takvom je scenariju osobito važno da postoji jasna vizija domaćih aktera o tome kakve dugoročne promjene se planiraju ostvariti u pojedinim područjima javnih politika koje su predmet financiranja fondova kohezijske politike. Sve bi se navedeno u konačnici trebalo pozitivno odraziti na ukupne policy kapacitete u RH, a time donijeti opipljive koristi za razvoj gospodarstva i životni standard građana.
Zaključno
Kohezijska politika ima snažno utemeljenje da i poslije 2027. godine ostane važna politika EU-a. Svojim mehanizmima djelovanja, stečenim iskustvom i znanjem te uz odgovarajuću financijsku podršku, kohezijska politika može i dalje doprinositi ostvarenju gospodarskog i društvenog potencijala EU-a. Također, ona može kod dijela građana, a posebno onih u slabije razvijenim dijelovima Unije umanjiti rastuće nezadovoljstvo s nekim drugim politikama EU-a, kao što je zelena tranzicija. Međutim, isto tako je jasno da će bez odgovarajuće razine financiranja konačni učinci kohezijske politike biti znatno ograničeni. Da bi uspjela u svojoj misiji, kohezijska politika se mora i dalje prilagođavati te uzimati u obzir nove okolnosti u kojima se države članice i regije nalaze. Međutim, pritom nikako ne smije ispustiti iz vida svoj temeljni cilj, a to je smanjivanje regionalnih nejednakosti u EU odnosno jačanje konkurentnosti regija.
Jedan od mogućih prilagodbi koja vjerojatno čeka novu kohezijsku politiku se tiče teritorijalnog fokusa. Regije s vrlo slabom dinamikom razvoja, neovisno o stupnju razvijenosti, vrlo će vjerojatno dobiti poseban prostor u novoj kohezijskoj politici. Nadalje, premda se i ranije u okviru kohezijske politike (u razdoblju 2014.-2020.) eksperimentiralo s financiranjem temeljenom na postignućima umjesto na potrošnji, model nije do kraja zaživio te se od njega u sadašnjoj perspektivi odustalo. Poučeni iskustvom provedbe nacionalnih planova za oporavak i otpornost, lako je moguće da ćemo svjedočiti promjeni načina financiranja u razdoblju nakon 2027. i stavljanju puno većeg naglaska na postignuća nego na potrošnji kao ključnom kriteriju za financiranje. Također, snažnija povezanost ulaganja kohezijske politike s provedbom strukturnih reformi u državama članicama je vrlo vjerojatan ishod, osobitu u slučaju da ne dođe do stvaranja novog EU instrumenta na tragu Mehanizma za oporavak i otpornost.
Kontinuirane slabosti s kvalitetom institucija koje se bilježe u pojedinim državama članicama, predstavljaju važnu prepreku za poboljšanje učinkovitosti kohezijske politike. Stoga ne iznenađuje da je jedna od važnijih preporuka iz izvještaja o budućnosti kohezijske politike da buduća kohezijska politika stavi veći prioritet na izgradnju institucija i jačanju participativne vladavine. Nadalje, za poboljšanje učinkovitosti kohezijske politike nužno je i dalje raditi na pojednostavljivanju pravila provedbe. Premda je određeni napredak u prethodnom razdoblju ostvaren, sustav je i dalje vrlo složen te iziskuje znatne administrativne napore zbog čega je važno nastaviti raditi na njegovom pojednostavljenju. Suradnja i učinkovito usklađivanje s ostalim politikama kako na razini EU-a tako i na nacionalnoj razini bit će i dalje važan izazov o kojem treba voditi računa kako bi se osigurala koherentnost i maksimizirao učinak kohezijske politike. U tom je dijelu potrebno i dalje poboljšavati nacionalni i EU okvir za strateško planiranje i koordinaciju koji će olakšati povezivanje i usklađivanje različitih politika, a što se može najbolje ostvariti u sklopu procesa Europskog semestra.
Za Hrvatsku kao slabije razvijenu zemlju članicu je prije svega važno kako će izgledati financijski položaj kohezijske politike u novom VFO-u, a osobito zbog toga jer je vrlo teško očekivati da će doći do nastavka financiranja država članica putem Mehanizma za oporavak i otpornost. Međutim, jednako tako je važno da hrvatska administracija izvuče vlastite pouke i zaključke o tome kako se može unaprijediti postojeći nacionalni sustav korištenja fondova kohezijske politike. Pritom je potrebno iskoristiti prethodna iskustva upravljanja fondovima kohezijske politike ali i iskustva s provedbom Nacionalnog plana za oporavak i otpornost. Izgradnja cjelovite i dobro koordinirane nacionalne politike ulaganja i strukturnih reformi je ono što bi trebao biti krajnji cilj, neovisno o visini dostupnih sredstava iz EU proračuna.
Konačno, u situaciji kada se debata o kohezijskoj politici na razini EU sve više zahuktava važno je što snažnije poticati nacionalnu raspravu o budućnosti kohezijske politike. Premda je Ministarstvo regionalnoga razvoja i fondova EU u tom pogledu već pokrenulo određene aktivnosti, nužno je intenzivirati dijalog ključnih dionika unutar Hrvatske, posebno u ovoj i idućoj godini te pokušati stvoriti određenu razinu nacionalnog konsenzusa oko toga kakvu buduću kohezijsku politiku želimo.
